Vor der Einführung von Pflanzenschutzmitteln befassen sich vier Bundesbehörden damit. Entgegen Warnungen entscheidet am Ende oft ein Gericht in Braunschweig und es gelten Zulassungen anderer Länder.
Das Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe.
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Es handelt sich um das Thema Unkraut, Schädlinge, Gift und die Frage, wer die Entscheidungsbefugnis darüber hat, welche Pflanzenschutzmittel in Deutschland auf den Markt und die Felder gelangen dürfen. Um einen möglichst umfassenden Schutz zu gewährleisten und Schäden für die Umwelt und die Gesundheit auszuschließen, ist es erforderlich, dass jedes Pestizid einzeln zugelassen wird.
Jedoch kann jemand, der ein solches Produkt in Deutschland verkaufen möchte, die Zulassung über andere EU-Länder beantragen. Dort werden die Auswirkungen auf Mensch und Umwelt jedoch laut Experten teilweise weniger streng geprüft.
Das Verwaltungsgericht Braunschweig hat mehrmals entschieden, dass dies in Deutschland anerkannt werden muss. Deutsche Behörden möchten das nicht länger akzeptieren und haben daher beim Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe Verfassungsbeschwerde eingereicht – ein ungewöhnlicher Schritt für die Bundesrepublik Deutschland.
Wie ist die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln generell geregelt?
Die Europäische Kommission trifft in zwei Schritten eine Entscheidung darüber, ob ein Wirkstoff für ein Pflanzenschutzmittel genehmigt wird. Ein Beispiel dafür ist Glyphosat. Das Pflanzenschutzmittel selbst benötigt dann eine nationale Zulassung, um in einem Land verkauft und verwendet werden zu dürfen.
Wie läuft die Zulassung ab?
Die EU ist in drei Zonen unterteilt, in denen die ökologischen und landwirtschaftlichen Bedingungen als annähernd vergleichbar angesehen werden. Deutschland gehört zu einer Zone, zu der auch Polen, die Niederlande und Österreich gehören. Gemäß der EU-Pflanzenschutzverordnung können Hersteller einen Mitgliedstaat wählen, in dem sie eine Zulassung beantragen können (Referenzmitgliedstaat). Alle Mitgliedstaaten derselben Zone müssen die Zulassung grundsätzlich anerkennen. Dies wird als gegenseitige Anerkennung bezeichnet. Es besteht jedoch Uneinigkeit darüber, wie weit dieses Prinzip geht.
Hat der anerkennende Staat dann in seinem Hoheitsgebiet kein Mitspracherecht mehr?
«Nein, meint das Verwaltungsgericht Braunschweig – jedenfalls nicht, soweit der Referenzmitgliedstaat die Gesundheits- und Umweltrisiken des Produktes bereits bewertet hat oder hätte müssen – und hebt unsere abweichenden Zulassungsentscheidungen damit immer wieder auf», erklärt Kim Teppe, Juristin beim Umweltbundesamt (Uba). Der Mitgliedstaat könnte nur noch geltend machen, dass das Produkt wegen spezieller ökologischer oder landwirtschaftlicher Bedingungen in dem Land «ein unannehmbares Risiko für die Gesundheit von Mensch und Tier oder die Umwelt darstellt», wie es in der Verordnung heißt.
In der vorliegenden Verfassungsbeschwerde wird der Weinbau als Beispiel genannt. In Deutschland hat er eine größere Bedeutung als in anderen Ländern derselben Zone. Der Staat kann dann Vorgaben für die Anwendung machen oder – theoretisch – eine Zulassung verweigern.
Welche Behörden sind in Deutschland zuständig?
Das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL) mit Sitz in Braunschweig ist federführend für die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln. Daher werden Streitigkeiten im ersten Schritt vor dem Verwaltungsgericht in Braunschweig ausgetragen. Das Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR), das Julius Kühn-Institut (JKI) und das Uba sind als wissenschaftliche Bewertungsbehörden beteiligt. Jörn Wogram, der das Fachgebiet Pflanzenschutzmittel im Uba leitet, sagt, dass diese Behörden jährlich etwa 200 Zulassungsanträge prüfen.
In Deutschland seien mittlerweile über die Hälfte der Anträge solche, die die Anerkennung einer Zulassung eines anderen Staates betreffen. Das Uba stimme in der Regel zu und erlasse gelegentlich zusätzliche Anwendungsbestimmungen. Allerdings lege es nur selten ein echtes Veto ein.
Welche Folgen hat es, wenn das vor Gericht keine Rolle spielt?
In Deutschland müssen im Endeffekt immer wieder Pestizide erlaubt werden, obwohl die zuständigen Fachbehörden dagegen sind. In der Beschwerdeschrift heißt es, derzeit könnten die Behörden bei 87,5 Prozent aller Zulassungen in Deutschland nicht eigenständig entscheiden. Deren Arbeit und Expertise werden zur Farce. «Wir machen uns unglaubwürdig», sagt beispielsweise der Jurist Felix Ortgies vom BfR. «Das widerspricht unserem wissenschaftlichen Ethos und konterkariert unseren gesetzlichen Auftrag.»
Warum wählen Hersteller diesen Weg?
Nach den Worten von Volker Kaus, Jurist beim Industrieverband Agrar, scheren die deutschen Behörden bei der Bewertung häufiger aus und legen höhere Maßstäbe an als etwa Leitlinien der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) vorschreiben. «Das widerspricht den Grundsätzen der Harmonisierung und des gegenseitigen Vertrauens innerhalb der EU.» Welcher Stand von Wissenschaft und Technik als Grundlage dient, auf der Pflanzenschutzmittel geprüft und zugelassen werden, müsse immer wieder diskutiert werden. Aber dann müssten einheitliche Standards gelten, hier dürfe nicht ein Land vorpreschen.
«Deutschland hat hohe Schutzstandards», sagt Wogram vom Uba. Deswegen wählten Firmen immer seltener Deutschland als Referenzmitgliedstaat. In der Verfassungsbeschwerde heißt es dazu deutlich, dass privatwirtschaftliche Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten bei der Zulassung gezielt niedrigere Schutzstandards ausnutzten.
Laut Mathias Uteß vom BVL gibt es zwar auch Situationen, in denen andere Länder ein in Deutschland zugelassenes Pestizid nicht genehmigen möchten. Jedoch ist es in den meisten Fällen umgekehrt.
Was ist nun neu?
Das BVL hat den nächsten Schritt in einem Verfahren gemacht und ist vor das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht (OVG) gegangen. Das OVG hat dem Bundesamt weder Recht gegeben noch Fragen zur Reichweite von Prüfungsbefugnissen im Rahmen der gegenseitigen Anerkennung grundsätzlich durch den Europäischen Gerichtshof (EuGH) klären lassen, unter Verweis auf das Prinzip des gegenseitigen Vertrauens innerhalb der Union.
Da es um eine EU-weite Regelung geht, gehören diese Fragen aus Sicht der Behörden aber genau dort hin. «Letztlich lassen sich diese Zulassungsfragen nicht allein in Deutschland entscheiden», sagt Ortgies. «Wir wollen an dieser Stelle keine Rechtsunklarheit, sondern sauber nachvollziehbare und wissenschaftlich haltbare Entscheidungen treffen – alles andere ist nicht vertretbar.»
Die Verfassungsbeschwerde dreht sich genau darum: Das BVL bittet Karlsruhe darum, die vorherige Entscheidung des OVG aufzuheben und festzustellen, dass der EuGH erneut angerufen werden muss. Dort müsste dann geklärt werden, wie weit der nationale Spielraum reicht, sagt Uteß vom BVL. Es ist unklar, wann das höchste deutsche Gericht über die Verfassungsbeschwerde entscheidet.
Worum geht es konkret?
Um das Mittel «Gold 450 EC». Darin enthalten ist ein Wirkstoff, der nicht mehr zugelassen ist. Insbesondere Fische, Algen und wirbellose Wasserbewohner sind aus Sicht der Fachleute gefährdet. Polen ließ das Pestizid dennoch zu, da die dortigen Experten das Risiko anders bewertet hatten. Für Uteß wurde damit «eine Grenze überschritten». Der Anbieter selbst wollte sich zum laufenden Verfahren nicht äußern.
Müsste sich etwas an dem Prozedere ändern?
Die Standards in den Ländern müssten aus Sicht von Uteß abgeglichen werden, auch um gleiche Bedingungen für Landwirte zu schaffen. «Wir brauchen mehr Harmonisierung.» Dafür sei nicht zwingend eine Änderung der Verordnung nötig. Das sei auch über die EFSA-Leitlinien möglich. Der Prozess sei gewinnbringend, aber langwierig.
Was könnte dem Verfassungsgericht zuvorkommen?
Dem EuGH liegt bereits ein ähnlicher Fall aus den Niederlanden vor. Die Generalanwältin hat in ihren Schlussanträgen im September 2023 vorgeschlagen, dass ein Staat bei der Prüfung eines Antrags auf Zulassung alle relevanten und verlässlichen aktuellen wissenschaftlichen und technischen Erkenntnisse berücksichtigen sollte. Wenn dies nicht geschieht, können andere Staaten die Zulassung verweigern. Es ist unklar, wann der EuGH eine Entscheidung treffen wird. In der Regel folgt er jedoch den Vorschlägen der Generalanwältin.
